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活动分享 | 陆铭:了解公共品概念,有助于公益组织更好地思考自身定位

2019年6月26日,资助者圆桌论坛和21世纪教育研究院在上海联合举办中国教育财政系列研讨活动第一场,邀请到上海交通大学特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭教授,以及21世纪教育研究院副院长、全国教育局长研究联盟常务副理事长兼秘书长方华院长,与40余位资助机构和公益组织代表进行交流。以下是根据陆铭教授现场分享和问答所做的整理,经审阅发表。

正式研讨前我们请参与者对以下问题进行匿名投票,结果为:

  1. 0-3岁婴幼儿托育非常重要,应该纳入公共服务体系。(85%认为应该;15%认为不应该)
  2. 如果纳入公共服务,就应该全部由政府出钱。(15%认为应该;85%认为不应该)
  3. 大城市无法让所有流动儿童都进入公办学校,是因为公共教育资源短缺。(30%认为是;70%认为不是)
  4. 流动儿童义务教育阶段经费应该由谁来出?(20%认为流出地政府为主;50%认为流入地政府为主;30%认为中央政府为主)
  5. 假设深山老林住着一位100岁的老太太,你认为应该由政府出资把公路修到她家门口吗?(30%认为应该;70%认为不应该)
  6. 假设深山老林住着100位80岁的老人家,你认为应该由政府出资把公路修到这个村吗?(80%认为应该;20%认为不应该)

主办方在大家入场时设置了六个匿名投票题目,这其中代表了三类问题,我就从大家的答案中反映出来的问题,以及这些问题引出的其他问题开始讲起。

 

第一类属于价值观问题,就是题目中说的假设深山老林住着一位100岁的老太太,应该由政府出资把公路修到她家门口吗,有三分之一的朋友认为应该。这里其实就是每个人的价值判断,这位老人家可能不久就去世了,但是修这条路所花的资源是纳税人来承担的,所以这里就是我们对于修这条路的成本和这位100岁老人家获得的价值做比较。但是随着老人家数量的增多,也就是第二个题目说的如果住的是100位80岁的老人家呢,修路的成本是给定的,而这件事的价值就显得更高了,也是大家的答案所反映出来的,这时有80%的朋友认为应该由政府出资修这条路。

 

我觉得在这类问题上特别需要注意的一点是,当我们在追求任何一种价值的时候,都不要忘记你追求这种价值是有代价的,修这条路的钱原本是有其他用途的,比如在城市给流动儿童建更多的学校。因此这里除了公平和效率的权衡之外,还会存在是花在这个用途还是另一个用途的权衡上。那么在民主国家是怎么解决这个选择问题呢?就是投票制。不同的政党有不同的立场,他可以给你讲他的施政纲领,然后大家投票选择出一个政策组合。大家一定要注意这里说的是公共政策的制定,如果是你个人或者私人基金会,只要你自己或基金会的理事会认可,想去追求实现某种价值,这是完全可以的,别人管不着,因此一定要把个人价值选择和公共政策制定区分开来,公共政策代表的是社会公众价值观和偏好的加总。

 

第二类属于道理上说得清的问题,就是题目中说的流动儿童在城市接受义务教育的问题。有三分之一的朋友认为大城市无法让所有流动儿童进入公办学校,是因为公共教育资源短缺,我认为这是不对的。我国教育经费方面最关键的问题不在于总量不够,而是花在哪儿的问题,比如是投入在大学、职业教育、还是基础教育、早期养育?比如是花在人口流出地还是流入地?这些是当前更关键的问题。

 

我们先从道理上说一说教育投入应该由谁来提供。教育算是一个典型的本地公共品,意思是学校是满足周边社区的需求,在一定范围内人口流动比较稳定的前提下,教育的最终回报主要是由本社区来享受的。那么在这种情况下,教育就应该是由本地政府来投入,道理很简单,权责利对等,我国在做相关制度设计时也是基于这个理论基础。但是当前中国碰到的一个很不同的问题是,快速城市化过程中,跨地区的劳动力流动量非常大,这时教育就成了一个具有强大的跨界外部性的公共品,意思是我现在投入了,但是孩子长大了去别的地方打工了,好处我没有拿到,流出地政府当然不愿意多投入。而且由于目前的流动性太大,不要说政府了,连企业都不愿意给农民工做教育培训,因为很可能今天培训了,明天他就去别的地方了。

 

流出地政府是拿不到好处所以不愿意多投入,那流入地政府呢?他会想你来这里打工是好的,但是你的孩子可以留在老家读书,我并不是不让你读书,我还可以出钱在你的老家建更多更好的学校。这背后有深层次的价值观问题,在一个现代文明国家里,一个人在哪里就业、在哪里居住,就应该天然地拥有在这个地方享受公共服务的权利,但是这个价值观并没有在我们国家深入人心,否则这些问题都是不需要讨论的了。不光是政府,我们城市居民也是这么认为的,很多人认为没有必要给外地人提供平等的公共服务,他来了是在跟我们争夺教育资源。因此流入地是享受了好处,但是不愿意多投入到外来人口及其子女的教育上。特别是当超大城市要控制人口的时候,宁愿投钱给人口流出地建学校,也不愿意在超大城市建学校给随迁子女,甚至还关闭了大量给流动儿童提供教育的学校。

 

退一万步讲,我们说政府的钱就是不够,那么教育这个事情是不是一定都要由政府出钱呢?不一定的,公共服务也可以由政府、市场、社会同时出钱。因此,除了公共财政之外,个人可以出钱,企业可以出钱,社会公益资金可以出钱。目前的问题是有制度障碍,让这些钱很难进到教育供给中来。这就不是量的问题,而是制度设计的问题了。所以总结下来,看起来的资源不够其实是政策选择的结果,而不是原因。

 

第三类属于道理上还说不清的问题,就是题目中说的0-3岁托育问题应不应该纳入公共服务,这目前还是有争议的。我们在这里就可以讲讲什么样的东西更应该是公共品,注意我这里用的是“更”,它是一个比较的概念,而不是简单的“是或否”的两分法。首先这个东西的回报更是社会回报,私人回报很小的时候,更应该由公共财政投入。比如义务教育,一个人受教育之后,挣的工资可能是会比一个文盲多一点,但这个收入增长可能是比较小的,而对于国家来说,义务教育可以大大降低犯罪率,这对于整个社会的稳定发展是非常重要的。那么,0-3岁托育这件事,是个人回报比较多呢,还是社会回报比较多,这个还不是那么清楚。其次,如果一个东西如果很难定价,就很难通过私人部门来提供,更应该成为公共品。最后,如果这个东西的提供有强大的规模经济,容易标准化的,更可能成为公共品。

 

这里说的三条是大原则,一定注意不要把大原则教条化。而且每种物品都不是单一维度,比如教育,我们怎么来认识教育?如果我们仅仅把教育理解为读书、获取知识,然后用这个知识来挣钱,那么我完全可以把它定义为是私人物品,那教育我就放开不管了,你有钱就读,没钱就不读。但是教育里有一个非常重要的公共品是公平,公平本身就是个公共品。医疗也是一样,我健康不健康关你什么事,它比教育更加具有私人品性质。如果我们把医疗仅仅理解为健康的话,完全可以市场化,相对来讲,美国就是这样的。有钱人可以在医院成天吸氧气机,穷人看病就稍微贵一点,很多人没有被社会医疗保障计划覆盖。英国和美国人均医疗支出是差不多的,但英国人均寿命比美国高多了。所以在这个维度上,一个事情应不应该由政府提供,本身就带有这个社会的价值观,又回到一开始说的价值观的问题了。美国人可以对奥巴马的医改进行投票,如果你不同意最终结果,你去欧洲就好了。

 

我们可以看到教育和医疗都具有一定程度私人品的性质,这也是我特别要强调的,公共品不是零和一的关系,它是可以细化区分的。比如在医疗里,生孩子、打疫苗就具有公平性质,但是补牙,就是私人品了。教育中义务教育就是公共服务,职业教育就完全可以由企业和私人提供。大学教育里,物理学可以有政府补贴,但是商科的话就没有必要补贴太多了。

 

公益组织了解这些有什么用呢?大家都看到了有些东西在一些国家是公共服务,在另一些国家不是,这跟这个国家的制度和它所处的时点有关系,我刚才讲的大多是理想目标,但是中国今天处在一个转型时期,乐观一点,在未来可以预期的十年二十年,也就是各位的职业生涯中,很多问题不会按理想状态运行,那么公益组织就需要考虑自己应该做什么。像那些道理上说得清、但是现实没有那样做的事情,我们怎么去做更好地补充,像那些还有争议的问题,有些公益组织就是觉得非常重要,他们先去做研究,做实践,让更多人关注到这个问题,开始讨论这个问题,这些都是我们的价值。

 

提问:我们看到新加坡等国家有外劳机制,引入菲律宾和马来西亚劳动力的同时,也把资源投回到这些地方。那么您刚才讲到的人口流入地政府想在流出地进行教育投入,是不是也可以这样类比呢?

陆铭:首先我们要特别注意这是性质不同的问题,一个是国家与国家之间,一个是一国之内发达地区和欠发达地区。我们来看看为什么这就成了两个性质的问题。如果是国家与国家之间,是可以合法地给外来劳工差别待遇,注意是合法,但不一定合乎道德。而且如果我不让外国人进来有什么好处呢?尤其是对于新加坡这样的城市经济体,根本不用担心劳工不足的问题,它对外劳的歧视性待遇反而是降低本地劳动成本的手段。那么如果是在一国之内会发生什么情况呢?如果限制流动,反而是提高了发达地区的劳动成本,而且我们能够看到欠发达地区往往负债更多,发达地区还要通过转移支付来一起还账,最终两边都受损。这还只是经济账,社会账就更不用算了,这种做法就不符合社会主义核心价值观啊。

 

我们再来梳理一下在流出地建学校,让流动儿童回老家读书会产生什么问题?第一,如果是父母随着孩子回老家,那么城市里必然导致更严重的劳动力短缺,服务价格更高,城市人受损。第二,一些数据已经表明,父母并没有随着孩子回去,教育控人只是让孩子回去了而已,这就导致了严重的留守儿童问题,他们在学业、心理、健康、安全方面都面临很多问题。一些研究还注意到返乡儿童容易成为霸凌对象,他现在不是融入不了城市的问题,他从小就在城市长大,他是融入不了老家,方言听不懂,教材没用过等等。第三,在国家间控制移民,可以在发达国家相对保持种族和宗教的单一性,减少社会矛盾,但在一个国家内部控制移民,反面会增加在人口流入地的本地和外地身份差异,造成社会矛盾。以上三点是国际国内移民的本质区别。此外,人口流出地很多是农村,而人口流入地是城市,甚至是大城市。在人口流出地建学校没有规模经济,同样的钱花在流入地更有效益,可以让孩子上更好的学,而且可以和父母团聚。

最后我还要补充一下,在新加坡就业的外国人子女是可以在新加坡享受公共教育服务的,这意味着我国对待国内移民的制度比一些国家对待国际移民的制度还要严格。

 

提问:目前国家也在大力发展农村,如果农村人都出来了,那么农村本身的发展怎么办?

陆铭:首先我们对于这样一个问题有没有基本共识,就是一个国家随着经济发展,农业GDP所占的比重是逐渐下降的,大家对于这个有没有不同意见?如果有不同意见,我建议你去看看更多的研究数据,你就知道,这是个全球普遍规律。归根结底这是由农业的生产特征决定的,它受制于土地面积。很多人说可以搞科技啊,是的,科技能让水稻产量翻一倍、两倍、三倍,但十倍、一百倍,那是做不到的。但是制造业和服务业的增长取决于什么?技术进步和资本积累,这两个因素是没有止境的。一边是受制于资源总量,一边是无止境发展的资本积累和技术进步,带来的结果必然是农业GDP份额的下降。

 

我们基于这个共识再往下谈,如果农业占GDP的份额是下降的,那么缩小城乡收入差距的办法是什么?那就是减少农民的数量,这样就提高了人均收入。假设制造业和服务业全部是是城市生产了,那相当于现在是40%的人生产8%的GDP,另60%的人生产92%GDP。如果是8%的人生产8%的GDP呢?大家的人均收入差距是不是就缩小了?乡村振兴不是让农民待在农村,而是让越来越多的农民进城,才能让剩下来的农民过得更好。剩下的农民会拥有更大的土地面积,现在已经可以看到一些地方的农场大型化,在使用无人机做农业了,这就是乡村振兴目标中说的现代高效农业。

 

我认为乡村振兴简单说就是人出来,钱进去。人出来我讲完了,钱进去干什么呢?做两类事,一个是帮助他发展有比较优势的事情,刚才说的现代高效农业,比如无人机需要投资吧?农业规模大了,需要改变农业产业组织,需要公司化经营吧?农村闲置住房可以改成民宿开发旅游吧?要有钱进来做这些事。二个是为留在农村的人提供公共服务,包括教育、养老、医疗等。这里要特别注意,我们讨论公共政策的时候,是在边际上讨论问题。什么意思?有人说就是有很多人不想进城啊,在边际上讨论问题就是说你的制度设计要让想进城的人能进得来。有个调研去农村发问卷,问愿不愿意进城,得到一个结论是只剩10%的人想进城了,认为城市化的动力没有了。我管这叫正确的错误结论。中国今天的城市化率,恰恰因为制度原因,比别的跟我们处于同样发展阶段的国家低了大概十个百分点。意思是,如果制度设计得好,让那10%有意愿进城的进来,我们国家的城市化率正好就跟其他相近发展水平的国家一样了。剩下的人中有一部分会随着经济进一步发展,城市劳动力需求提高,再逐渐进来。最后总有一些人怎么都不愿意进城,那么从公平性的角度,当然要为这些人提供基本公共服务。

公共财政最不应该做的,就是在欠发达地区做没有比较优势的事情。像我们现在看到在山区里花大量的钱建工业园和新城,大量都在闲置。如果我们学习发达国家的区域发展的相关政策,我认为可以讲三句话:一是帮它把能出售的产品和服务运出来,二是帮它把能在当地消费(比如旅游)的人运进去,三是通过网络技术,提高本地跟外界的信息联通。这就是乡村振兴应该做的。

 

提问:刚才您提到如果有钱更应该投入到人口流入地,那么是不是更应该偏向于县城或中小城市呢?这些超大城市如果人口再增加,拥堵污染问题会不会更严重,会不会出现贫民窟问题呢?

陆铭:首先我们要区分一下大的方向和转型过程的问题。大的方向是应该把越来越多的资源投入到人口流入地,哪里人口流入多,就应该投入更多。但是当前一段时间,由于政策原因,人口在向县城、中小城市聚集,那里势必会出现公共服务的需求也需要投资,但是整体的规律是小城市的人口也会向大城市集中。

 

说到超大城市资源有限,我们需要区分是政策导致的有限,还是技术导致的有限。一个城市是不是可以无限扩张的呢?不是的。一个超级城市的规模受限于两个技术条件,一是造高楼的技术,一个是轨道交通的技术。让我们做个思想实验,假设我们现在可以把房子造到月亮上去,那会变成什么样?也许全中国只需要一个上海就够了,但是这个技术是没有的,而且楼造的很高以后,各种成本就上去了,这个成本就会反映在房价里。所以当市中心的房子造到一定高度,我就不会买了,就会离开市中心,这时会付出另一个代价,通勤成本,即刚才说的轨道交通技术。我们再假设如果北京到上海只需要一秒钟,那么你住在哪儿就无所谓了,城市就消亡了。但其实,人类目前拥有的轨道交通技能还远远做不到这一点。从古至今,城市的大小就是从交通技术一小时可以跑多远决定的。目前对于中国来说,即便是特大城市,离这些技术限制还早着呢,东京也许要开始考虑这些问题了。其次,我的实证研究告诉大家,拥堵污染的问题主要不是由于人口规模造成的,在国际比较的视野下,贫民窟也不是人口流入的必然结果,城市中低收入者聚居现象是必然的,但是贫民窟的产生更多是公共服务提供是否到位的问题。

 

由于时间有限,对于来不及细说的问题,请参见我的公众号“铭心而论”、我的书《大国大城》,以及我在喜马拉雅FM开的《中国经济72讲》。谢谢大家!